Acesso à informação e controle social: desafios e responsabilidades na gestão municipal

É de conhecimento público que a transparência na Administração Pública é uma regra básica e de extrema importância, pois a coisa pública pertence a todos, e não àqueles que estão provisoriamente gerindo a máquina administrativa.

O inciso XXXIII do artigo 5º da Constituição Federal esclarece que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

O artigo 37 da Constituição Federal, por sua vez, disciplina que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O § 3º, II, do mesmo artigo 37 da Constituição Federal aduz que a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII.

A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, ou seja, após a redemocratização do Brasil, as instituições brasileiras de modo geral foram se adaptando com o novo momento democrático no qual o país estava adentrando e os agentes públicos foram igualmente se familiarizando com as regras infraconstitucionais que surgiam no sentido de aperfeiçoar a Administração Pública brasileira, a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal [Lei Complementar n. 101/2000], e a antiga Lei Geral de Licitações [Lei n. 8.666/1993].

E dentro desse novo momento histórico, a publicidade (ou transparência) dos atos governamentais passa a ser uma exigência que não pode ser ignorada pelos agentes públicos, sob qualquer pretexto. Em 2011, foi sancionada a Lei 12.527/2011, que regulamenta o acesso a informações previsto em vários dispositivos constitucionais. Estava sancionada a famosa LAI (Lei de Acesso à Informação).

A LAI representa um instrumento extremamente poderoso para o controle social e significa a democratização da coisa pública, pois o povo, real detentor do poder (art. 1º, parágrafo único da Constituição Federal), passaria a ter uma lei específica que ampararia de forma mais concreta aquilo que a Constituição Federal já estabelecia quanto à transparência.

A Lei 12.527/2011 disciplina regras que abrangem os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público, além das autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

O artigo 2º da Lei 12.527/2011 ainda disciplina que aplicam-se as suas disposições, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres, naquilo que toca à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas.

Um dos objetivos da LAI, inclusive, é fomentar o desenvolvimento da cultura de transparência na Administração Pública, a divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações, observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção, e desenvolvimento do controle social da administração pública.

Contudo, passados quase 14 anos da promulgação da referida lei, alguns governos municipais ainda teimam em desrespeitar esse direito fundamental de acesso à informação. Reitera-se: o acesso às informações e dados públicos constitui um direito fundamental garantido pela Constituição Federal, não é um favor das autoridades públicas.

Destaca-se que o descumprimento das regras legais sobre publicidade não significa apenas a ausência completa das informações nos portais de transparência municipais, por exemplo, mas também a inclusão tardia dessas informações nos portais, pois esta prática de retardar a divulgação pode representar o completo esvaziamento do controle social.

A LAI lista no seu artigo 32 condutas que ensejam a responsabilização dos agentes públicos, e dentre elas destaca-se o ato de recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa e agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à informação.

E o § 2º do mesmo artigo 32 disciplina que pelas condutas descritas no caput do artigo, poderá o militar ou agente público responder, também, por improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429/1992 [Lei de Improbidade Administrativa, também conhecida como LIA - não confundir com a LAI].

A Lei de Improbidade Administrativa [Lei 8.429/1992], por sua vez, aduz no seu artigo 11, IV, que constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei.

Destaque importante é que tanto o caput do artigo 11 quanto seu inciso IV, da Lei de Improbidade Administrativa tiveram suas redações dada pela Lei 14.230/2021, que promoveu uma profunda reforma na Lei 8.429/1992. De toda forma, a regra constitucional da publicidade dos atos está expressamente prevista nesta importante norma.

Voltando ao fato de ainda hoje existir autoridades públicas que negligenciam a ampla transparência dos atos da Administração Pública - apesar da possibilidade de responsabilização na esfera de improbidade administrativa - faz-se necessário chamar atenção especial dos principais órgão de controle, Ministério Público e Tribunais de Contas, para uma atuação voltada especificamente para combater essa prática nociva e que teima em permanecer ativa em algumas Administrações Públicas municipais.

É inadmissível ainda existir governos municipais que não disponibilizam número de telefone, inclusive com aplicativo de mensagens tipo WhatsApp, e e-mail em seus sítios e portais da transparência que efetivamente funcionem.

Para exemplificar uma preocupante omissão deliberada que ocorre diariamente nos portais de transparência municipais cita-se o caso das licitações públicas. Nestes casos, muitos governos municipais estão alimentando os portais de transparência de forma a prejudicar o amplo conhecimento daquilo que está sendo feito nas compras governamentais, impedindo deliberadamente o controle social e dificultando ao máximo o acesso dos licitantes ao conteúdo completo dos arquivos que compõem um processo licitatório, por exemplo.

Uma das práticas desenvolvidas por governos que explicitamente atuam de modo a dificultar o acesso às informações trata-se da pulverização dos arquivos do processo licitatório em portais diferentes utilizados para dar publicidade àquela licitação específica.

Exemplo: os municípios contratam plataformas privadas para divulgar e promover suas licitações, mas quando publicam suas licitações incluem nessas plataformas apenas parte dos anexos da licitação, como edital de termo de referência, mas divulgam outros anexos importantes da licitação nos seus próprios portais de transparência (sítio da “prefeitura”), numa clara tentativa de induzir a erro os licitantes, visto que poderiam disponibilizar toda a documentação na plataforma privada que contrataram.

Em outros casos, os anexos importantes de um processo licitatório não são disponibilizados no portal privado contratado e nem mesmo no “sítio da prefeitura”, deixando os licitantes ainda mais desorientados, especialmente quando se depara com a realidade de que aquela “prefeitura” não possui meios eficazes de comunicação com o cidadão.

O certo é que essas condutas, de forma mais sorrateira possível, desestimulam empresas de participarem dos processos licitatórios, privando-as de acesso às informações básicas e no tempo hábil para se buscar alternativas legais para combater eventuais ilegalidades e arbitrariedades identificadas nas regras dos certames.

E qual o resultado desse tipo de conduta perniciosa?

A sociedade, como sempre, paga todos os elevados prejuízos desse tipo de prática. Primeiro, a conduta de omitir informações em processos licitatórios prejudica apenas as empresas de boa-fé que não possuem qualquer tipo de apadrinhamento com o governo municipal, pois, em tese, se o objetivo é beneficiar alguma empresa ou grupo específico estes terão acesso a todos os dados que envolvem aquele processo licitatório, diferentemente das empresas que não são “amigas da corte”.

Segundo, vencendo a licitação a empresa que o governo pretendia beneficiar, possivelmente a execução do contrato administrativo se dará de forma precarizada, com diminuição da qualidade dos serviços e das obras, proporcionando à sociedade um produto de qualidade muito abaixo daquilo que foi efetivamente contratado e pago, o que pode gerar o superfaturamento e, consequentemente, a responsabilização dos agentes públicos e privados envolvidos, tanto na esfera administrativa, civil, de improbidade e penal.

De toda forma, os cenários descritos acima resultam sempre em prejuízos à sociedade, a fiadora dos recursos públicos, seja: i) pela ilicitude do direcionamento da licitação, ii) pela diminuição da competitividade das licitações por meio de mecanismos que dificultam o acesso às informações, iii) pelo fato de afastar empresas sérias e responsáveis dos certamos, iv) pelo aumento dos custos das contratações quando participam apenas empresas “amigas do governo”, v) pela provável execução ineficiente do contrato administrativo.

Com se vê, aquilo que aparentemente pode ser defendido como “apenas uma simples desorganização administrativa” pode, na verdade, representar uma série de práticas ilícitas que provavelmente resultarão em elevados prejuízos ao erário e ao interesse público.

O combate às condutas dos governos municipais que teimam em mitigar a publicidade dos atos administrativos - ou mesmo privar a sociedade por completo de tais informações, como acontece em alguns casos - deve ser uma conduta permanente do Ministério Público e dos Tribunais de Contas, e não apenas esporadicamente ou somente quando acionados, visto possuírem melhores condições técnicas e persuasivas para tanto.

O controle social também é outra ferramenta importante da sociedade para tentar reduzir essa prática, seja atuando diretamente perante os órgãos responsáveis pela divulgação dos dados, seja ativando o Ministério Público ou Tribunais de Contas, ou mesmo acionando o Poder Judiciário.

Em relação às empresas que pretendem participar de processos licitatórios e identificam situações nas quais há uma atuação do governo local voltada para dificultar o acesso completo às informações daquele certame, estas devem atuar igualmente de forma ativa para dar publicidade ao que está acontecendo para que tais práticas sejam expostas às autoridades competentes no intuito fechar o cerco contra essas condutas.

O princípio constitucional da publicidade e as regras da Lei de Acesso à Informação, Lei 12.527/2011, só serão completamente cumpridos se todos os agentes envolvidos atuarem proativamente, e de forma permanente, para eliminar as práticas nocivas que ainda ocorrem em todo o Brasil em relação à omissão de informações à sociedade, responsabilizando os agentes condutores de tais atos, nos termos da lei.